农办：不让铁山库区群众在全面小康路上掉队
不让铁山库区群众在全面小康路上掉队
——关于铁山库区扶贫攻坚情况调查与思考
(2016-1-12)
扶贫工作坚既是最大的政治任务，又是最大的民生工程，没有贫困人口的脱贫就没有全面的小康。岳阳县铁山库区作为市、县扶贫攻坚的主战场，需要坚定不移走精准扶贫开发路子，紧紧围绕“扶持谁、扶什么、怎么扶”等问题加强实践探索，奋力推进扶贫开发工作迈上新台阶，绝不能让库区群众在全面小康路上掉队。
最近，根据市、县领导的安排部署，岳阳县农办联合有关部门赴铁山库区开展走访调研，通过深入细致的调查、走访和座谈交流，对库区经济发展、贫困现状和社情民意有了全方位的了解，并就铁山库区扶贫攻坚进行了重点调研和思考。
一、铁山库区贫困现状及成因
我县铁山库区涉及-田镇、毛田镇、公田镇、原云山乡、原相思乡，有152个行政村、2个居委会，总人口11.8万人，其中水库水岸线上延200米以内库区核心村66个、中心集镇2个、小集镇6个，人口43810人。库区土地总面积67.7万亩，其中耕地11.37万亩，林地40.25万亩。
走进铁山库区，我们深切感受到库区经济社会发展的落后和当地人民生活的艰辛,这里山水阻隔、民生凋敝，群众吃饭难、饮水难、出行难、通讯难、就学难和就医难的困局令人忧心忡忡。调查发现，库区经济社会发展存在以下主要问题：
1.贫困面大量广。2014-，库区农村居民人均可支配收入8959元，为全市平均水平的51.9%，全县平均水平的59.5%。库区识别贫困村33个、建档立卡贫困户17465人，分别占比全县的56.8%、45.7%，贫困发生率9%以上。有低保人口4180人，五保户746户，孤儿和事实孤儿364人。库区贫困程度深、返贫致困发生率高的现状仍未改变，形势仍然严峻。
2.民生保障水平低。一是学生就读困难多。因人口分散影响教育布局，库区仅有中小学校26所，中心幼儿园4所，校车服务半径大、盲区多，家长陪读现象普遍，加之教育条件差，-轻教师流动性大，教育师资力量严重不足。2014--田中心校招聘的一名-轻教师，送到公田镇就不肯前往上岗，最后放弃聘用机会。二是群众就医不方便。有59个行政村没有村级卫生室，占行政村的38.8%,乡镇卫生院总体医疗水平低，基本医疗服务跟不上。毛田镇中心卫生院仅有主治医师2名，职业医师3名，在编护士1名，返聘或临聘医务人员14名，部分医疗设备不能有效使用，对大病、急病、难病缺乏应对之策。三是安全饮水保障难。饮水困难农户多达1.9万户，占库区农户的45%。四是农村住房条件差。库区危房户和无房户1.43万户，860多户遇灾害天气需要紧急转移。
3.基础设施欠账多。山区公路建设里程长，不修路难脱贫，修了路还是不能脱贫。因配套资金比例大、筹措难，有些村组修路筹资达到近2000元/人，致使公路建设进展延滞，库区未通公路的行政村还有8个，未通公路的自然村有192个，危桥30余座。毛田镇南庙、立坪、田河、赵塅等村1000多群众仍靠义渡船出入。因库区耕地少而分散，水利设施建设工程量大、投资多、比较效益差，在库区实施的项目非常有限，致使库区山塘堰坝、河道沟渠-久失修，70%以上的山塘处于荒废状态。有78%以上的行政村没有通宽带。有35%以上的村组存在通讯障碍。
我们认为，导致库区长期贫困的主要原因有五：
1.区位条件限制。从库区所处地理位置和目前的发展水平来看，属于典型的“三边”地区，即地理位置边远，处于邻省邻县边界，发展趋于边缘。
2.资源要素短缺。表现为“三短”：一是生产资料短腿。现库区群众人平不到0.3亩田土，有的村组人平不足0.1亩，且耕种条件很差，没有特色产业，“一方水土养不活一方人”。二是人力资源短板。库区青壮-劳动力大量外出，老、弱、病、残留守库区，经济发展缺人手、缺智慧，群众思维守旧的状态不能得到根本性改变，依赖思想和“等、靠、要”思想仍然普遍存在，缺乏开拓创新和自力更生意识。三是水源保护短路。库区实行限养、限种、限挖、限伐、限游，资源优势不能转变为经济优势;一些污染性企业被关闭不能新办，集镇规模控制，群众建房限制……所有这些非常必要，但无疑会抑制库区的经济社会发展。
3.历史原因所致。库区人民为修建铁山水库付出了重大贡献，可是得到的回报甚少，基础设施淹没后给生产生活带来了极大困难，已经输在了起跑线上。后期基础建设投入相对不足，一些交通、水利、电力、通讯设施成为难以治愈的“硬伤”。
4.天灾人祸影响。库区土质沙性重，松散贫瘠，山塘堰坝-久失修，防灾避灾能力不足，山洪地质灾害频发，最近几-的“6.10”“5.12”“3.22”自然灾害，库区都是“伤筋动骨”。因工作环境和生活条件差，部分群众只能小病拖、大病扛，也有意外事故发生的，极易因病致贫。
5.扶贫方法简单。事实证明，过去“输血式”“撒胡椒面”的扶贫方式只能缓解暂时的困境，带不来经济的持续增长，走不出“扶贫—脱贫—返贫”的发展怪圈。库区的区域发展需要“造血式”“精准性”的扶贫模式。帮扶机制未创新，上下联系、调度协调不顺畅，投入分散、资金使用效率不高，配套政策没有跟进等等，这样的扶贫开发效果不会很理想。
二、铁山库区扶贫攻坚的主要制约因素
近-来，结合铁山水资源保护实施铁山库区区域扶贫，取得了一定成效，但经济总量较小、贫困面广、贫困人口多、贫困程度深、脱贫难度大，仍然是这个阶段的基本特征。按照精准扶贫的工作要求，解决库区贫困人口基本民生保障和加快库区脱贫致富、改善库区生态环境、提高经济社会发展水平、缩小发展差距，是这个阶段扶贫攻坚的主要任务。面对新形势、新任务，库区扶贫攻坚存在一系列政策和机制的“瓶颈”制约。
1.缺少特殊政策支持。目前，库区扶贫与大面精准扶贫执行同一政策，少量资金和物质为主的“安抚式”“漫灌式”扶贫形式，只能解决少部分群众的生活小困难，对大部分特困户从根本上脱贫收效甚微。铁山库区贫困情况十分复杂，极度贫困户、无力脱贫户占有相当比例，脱贫与建设发展的矛盾相对突出，民生保障的难度十分大，如果没有与库区贫困特殊现状相对应的脱贫攻坚特殊政策，使扶贫攻坚更加具有针对性和实效性，就很难啃动这块“硬骨头”。如：对有能力和意愿贫困户的产业扶持、无劳动能力贫困户的基本民生需求、重大疾病户和无房户的特残照顾、贫困就读家庭的教育支持等特殊困难家庭没有专门的扶持政策和专项扶持资金，缺少对脱贫后可能返贫户的后续政策支持和预防措施。
2.扶贫管理机制不畅。扶贫攻坚是全社会的共同责任，部门和乡镇扶贫攻坚的协调作用发挥不充分，库区扶贫攻坚很难形成全社会共同参与的系统性工程。部门帮扶主要是针对贫困村给予一定的资金支持，对贫困户给予一定的资金和物质慰问，没有刚性任务和长效的帮扶措施。在贫困村建设中，建设项目争取难的问题突出，项目建设与扶贫开发结合不紧密，没有一套长期的向贫困村倾斜项目，以达到整体推进攻坚脱贫的帮扶机制。相关有扶贫解困职能的部门，按照部门政策规定和政策导向，单独确定扶贫对象和扶持标准，独立发放资金，其它社会力量按照各自价值取向和社会效应，制定措施和标准，开展扶贫活动，库区扶贫力量分散，形不成合力。
3.政策实施受到制约。现行的项目建设和民生保障政策受政策性制约，造成库区执行难，库区群众实际难享受政策红利。如：基础设施建设成本大、维护费用高、经济和社会效益不明显，不符合政策投向的问题;受人口规模控制的基础设施和民生保障体系，相对过于分散的居住现状，部分群众享受不到的问题;卫生保障体系不健全，群众就医不方便，群众就近就医得不到医保报销的问题;库区学生就读不便，转入外地读书，享受不到教育扶助的问题;危房改造项目因特困户无力承担自负费用，实际享受不到的问题;无劳动能力低保人群不能纳入精准扶贫对象，而低保金过低，不足以使其摆脱贫困的问题。这一系列突出问题，严重制约了库区群众生产生活改善和脱贫解困。
4.水源保护负面影响。实施铁山水资源保护以来，保水质、保民生取得了明显成效，库区水源涵养、生态建设、水质水量等各项指标都明显提高，库区民生保障也得到相应改善，但库区建设和民生改善仍然滞后于市县济济社会发展水平。相对于扶贫攻坚任务，民生保障性扶贫只能“治穷标”，开发式扶贫才能“治穷根”。铁山水资源保护所采取的工农业生产和资源开发利用限制措施，对群众发展生产改变贫困落后现状和库区经济社会发展造成的较大负面影响，直接影响到库区经济建设和群众收入水平提升，也直接延缓了库区脱贫解困步伐。
三、铁山库区扶贫攻坚的对策建议
铁山库区扶贫要认真贯彻落实中央、省、市关于扶贫开发工作的一系列方针政策和工作部署，突出扶贫开发与水资源保护相结合，整体推进与精准帮扶相结合，民生保障与经济发展相结合，坚持“因人施策、分类指导、标本兼治”，从解决贫困群众最关心、最直接、最现实的问题入手，从影响贫困地区发展最紧迫、最突出、最薄弱的环节抓起，健全机制，突出重点，强化措施，狠抓落实，如期实现库区整体脱贫不返贫的扶贫攻坚目标。
1.突出产业扶贫，扶持库区生产发展。铁山库区群众的主要收入来源依靠外出务工，大部分群众没有长期稳定的收入来源，要从根本上解决库区群众的生产生活问题，就必须提升库区经济发展水平，坚持“扶贫扶志、扶勤扶能”，建立产业扶贫的运作激励机制，让部分群众率先脱贫。一是建立库区产业项目清单制度，妥善解决好库区生产发展与水资源保护的突出矛盾。鼓励发展可以促进生态保护的规模种植业，要就适宜库区生产的油茶、楠竹、中药材、酥脆枣、观赏林木、红薯、香菇、蔬菜等特色产品，建立产业鼓励清单;对库区生态可以自纳，且不会造成对水资源保护负面影响的种养业，按照“分类别扶持、分区域控制、小规模发展、大范围分散”的要求，建立产业控制清单;对水资源保护影响较大的工农业生产，建立产业禁止清单。二是建立库区产业发展扶贫引导资金，扶持库区贫困户参与产业发展。贫困户参与产业发展，既没有资金投入，也承担不起产业经营风险，要对有脱贫愿望和具备一定劳动技能的贫困户，集中力量分步骤、分批次优先扶持，为他们无偿提供产业发展所需的种苗、生产资料、技术服务等，让这部分贫困户“亏力不亏钱”，通过辛勤劳动走上脱贫致富之路。三是建立产业扶贫信贷担保体系，鼓励库区产业联动发展。利用金融支持现代农业发展的相关政策，通过政府担保和贴息支持，确保一定额度的支农贷款向库区倾斜，支持库区生态产业发展，重点培育一批产业大户和经营合作组织，以此带动库区群众参与产业经营，提高库区产业集约化水平和组织化程度。四是加大库区职业技能培训，提高贫困人口创业就业能力。充分利用市县各类科研机构、职业培训院校，根据库区贫困人口创业就业意愿，出台专门针对库区贫困人口的职业技能培训优惠政策，免费提供技能培训和技术服务，让贫困人口掌握一技之长，拓宽就业门路。
2.突出项目扶贫，建立库区扶贫“项目篮子”。项目配套是推进库区扶贫攻坚最迫切、最直接、受益最明显的工作举措，库区项目建设面临急需破解的工程建设难、项目争取难、资金配套难三个突出问题。一是建立库区扶贫“项目计划篮子”。根据库区基础设施建设需要，将现有农村道路建设、农田水利基本建设、农村安全饮水、农村电网改造、农村通讯建设、国土整地、环境污染治理等项目，适度放宽项目建设限制条件，确定一定比例向库区倾斜，建立扶贫项目专项财政专户，通过“用途不变、定向实施、部门管理、财政监督”，实行“多个渠道注水、一个口子受益”。同时，明确各相关管理部门库区项目扶贫的工作目标和任务，任务不完成，“篮子”不取消。二是建立“专项资金捆绑篮子”。将铁山水资源保护、移民后扶、危房改造、扶贫帮困等各项资金重点向库区倾斜，并进行整合，全部进入财政库区资金捆绑专户，建立捆绑资金使用联席会议制度，统筹协调，集中使用。三是建立“项目建设补助篮子”。对需要库区地方资金配套项目，考虑库区地方配套资金不足，部门项目实施建设成本过大的实际问题，实行财政项目配套补助，确定一定的补助标准，纳入财政预算，建立补助专项，先建后补，确保配套项目能顺利实施。
3.突出社会扶贫，加大对贫困家庭对口扶持力度。充分调动社会力量，对口帮扶库区贫困家庭就业和子女就学，解决贫困家庭代际传承的问题。对口就业援助方面，政府和部门单位需聘用临时用工岗位的(如：小区保洁、食堂用工、城市绿化等)，要向贫困人口开放，明确一定岗位数量，从能适应岗位要求的贫困家庭中优先聘用;鼓励工商企业面向贫困人口招录用工人员，政府部门要通过出台企业吸引贫困人口就业鼓励政策，加大贫困人口就业推荐和信息平台建设，畅通贫困人口就业渠道，重点支持贫困人口和库区大学生在本地区就业。对口就学援助方面，由宣传部门、工商联组织开展库区贫困学生就学援助志愿者活动，明确一个部门对口扶持一名贫困学生，动员开展一个工商企业对口帮扶一名贫困学生行动。
4.突出长效扶贫，健全能脱贫不返贫的帮扶机制。铁山库区属于贫困易发区域，扶贫攻坚的目的是要让贫困人口脱得了贫，更重要的是要让贫困人口不再返贫，需要建立一整套与铁山库区贫困人口能脱贫、不返贫实际相适应的扶贫机制。一要将岳阳县扶贫办由副科级升级为正科实职，增加人员编制，明确库区乡镇为库区扶贫攻坚的责任主体。强化库区乡镇铁山水资源保护和扶贫攻坚的主要工作职责，建立对库区乡镇的考核指标体系，弱化库区乡镇经济建设职责，给予适当财力补充，由库区乡镇负责扶贫攻坚工作的牵头抓总，负责扶贫的规划制定、分类扶持、统筹协调，衔接各部门、社会力量扶贫，解决“九龙治水”的机制矛盾。二要建立库区人才引进机制。库区医卫和教育人才短缺，外地人才不愿去，本地人才留不住的现象突出，造成库区群众就医就学十分不便。要加大镇村一级医疗和教育投入，配备必要的场地和设施;要建立人才引进机制，医卫教育工作人员除发放乡镇补贴外，要增加库区边远地区补贴，让库区人才进得来、留得下;要加大对库区的支教支医力度，明确部分教育、医务人员在职称评定、职务晋升方面要有库区支教支医工作经历。三要建立库区贫困人口兜底保障机制。铁山库区大龄贫困人员、重大疾病人员、残疾人员占有相当大比重，这部分人无法通过劳动脱贫，只能由政府兜底保障，将困难救助、最低生活保障、危房改造、大病救助、残疾人员生活救助、贫困学生救助等民生政策集中使用，不足部分由政府财政给予扶持，让他们实现“二不愁三保证”，即：读书不愁、看病不愁，保证有饭吃、有衣穿、有屋住。四要长期给予库区贫困人口民生补贴。针对铁山库区贫困人口，建立民生补贴专项资金。对库区贫困人口参合、参保实行财政补贴;60岁以上贫困人口除养老保险金外，由财政发放一定的养老生活补贴;库区贫困人口就医除医保报销外，自负费用给予一定比例的补贴，提高库区群众就医的报销比例;给予库区贫困学生教育杂费和校车乘车费用补贴，对需要陪读的贫困家庭给予租房和生活费补贴;增加库区低保和贫困人口指标，实行低保和贫困人口扩面，在政策规定的补助标准基础上，增加财政补贴，提高发放额度。要通过这些民生补贴，并实行动态管理，让库区贫困人口得到政府长期支助，降低返贫风险。